На минувшей неделе определилась судьба «Закона о публичной власти» – 14 декабря во втором и третьем чтениях его приняла Государственная Дума, на следующий день он был утверждён Советом Федерации.
Законопроект № 1256381-7, полное название которого «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», был совместно внесён на рассмотрение народных депутатов и сенаторов Павлом Крашенинниковым и Андреем Клишасом, представляющими соответственно нижнюю и верхнюю палату Федерального собрания. Документ, который вступит в силу после утверждения президентом, фактически заменяет закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который устанавливал рамочные принципы распределения властных полномочий между центром и регионами.
Автор колонки - Владимир Сапунов
Новый закон призван зафиксировать юридическое развитие поправок в Конституцию, принятых на всероссийском референдуме летом прошлого года. Тогда одним из важных изменений в законодательство стало дополнение статьи 132 частью 3, которая гласит: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Новая часть, как и некоторые принятые до этого законодательные акты, подразумевала, что муниципальное управление перестанет отделяться от государственного и станет неотъемлемой составляющей общей властной вертикали.
После развала СССР в победивших либеральных кругах местное самоуправление стало одной из важных идей реструктуризации власти. Как пример приводилась одна из реформ Александра II — земская, которая де-юре начала осуществляться в 1864 году и выстроила систему отношений, просуществовавшую до 1919 года. Те изменения, с одной стороны, позволили сделать более эффективной на местном уровне управление социальной сферой (медициной, образованием), инфраструктурой, а с другой — постепенно значительно усилили либеральную оппозицию, сделав её важным фактором принятия решений по жизненно важным вопросам. Наряду с доминировавшей в начале 90-х концепцией децентрализации управления исторически приятный для либералов опыт проведения земской реформы во многом был учтён для создания ультралиберальной системы местного самоуправления, юридически выведенного за рамки государственной вертикали. Такая реструктуризация властных отношений была оформлена в ельцинской Конституции 1993 года.
Либеральничать с оппозицией либеральная власть не собиралась
Однако как только принципы децентрализации стали работать против самой власти Ельцина (после президентских выборов 1996 года в Центральной России сформировался целый «красный пояс» из избранных оппозиционных губернаторов), выяснилось, что Кремль совсем не готов делиться с регионами реальными полномочиями. Главным механизмом противодействия стали финансы, а также (несмотря на весь либерализм) заложенное конституционное положение о том, что региональные юридические акты не должны противоречить федеральным. И в том, и в другом случае послабления делались для национальных республик (особенно для Татарстана), а вот русским областям, выбравших губернаторов-коммунистов, очень скоро пришлось убедиться, что настоящих рычагов противостояния центру у них нет.
В итоге лучшее, что получалось сделать у оппозиционных региональных глав — это спасать от приватизации заводы или же принимать протекционистские меры в сельском хозяйстве — и то, в основном, на базе личных договорённостей с администрацией президента и правительством. Как компенсация — главы регионов могли позволить себе вольность в сфере общественной морали — например, запретить ругаться матом в общественных местах (как в Белгородской области) или публично демонстрируемых произведениях, на публичных мероприятиях (как в Воронежской области). Либеральный авторитаризм, как нередко бывало в истории, забыл о демократических принципах, как скоро это коснулось его полномочий.
Концепция «вертикали власти», ставшая доминантой после прихода к власти Путина, неотвратимо вела к ужесточению контрольно-распределительных отношений между центром и регионами. В чём-то она была безусловно положительной — когда Кремль умерял аппетиты и амбиции лидеров национальных образований. А где-то принимала форму откровенных репрессий против оппозиции — как это было, скажем, на Кубани — когда против мэра Краснодара Николая Приза от КПРФ были возбуждены уголовные дела по двум статьям, за которые он получил 3,5 года условно. Тогда это воспринималось не иначе как уничтожение оппозиции главой Краснодарского края Александром Ткачёвым, совсем не оправдавшим надежд назначившего его преемником губернатора-коммуниста Николая Кондратенко и быстро переметнувшимся к партии власти.
Зафиксировали то, что есть на самом деле
Реализованная за 20 лет правления Путина идея выстраивания управленческой вертикали, нет сомнений, является гордостью нынешнего президента. И, безусловно, обуздание центробежных тенденций является важнейшей его заслугой. Сейчас стали забывать, что сепаратизм для России — это угроза, уступающая разве что ядерной войне — как и то, какие беды он принёс русскому народу в начале 1990-х превратив его в один из самых разделённых народов в мире. Подавление гидры сепаратизма было непременным условием дальнейшего существования России, не говоря уже о развитии и процветании. И недавнее выступление на заседании СПЧ режиссёра Александра Сокурова иллюстрирует, что желания вернуться к принципу «роспуска России» в прозападных либеральных кругах ещё сильны. Как и у их зарубежных поводырей. Ведь Сокуров в главном озвучил ту пропагандистскую линию, которой годами придерживается, например, американский ресурс «Кавказ.Реалии», входящий в структуру USAGM.
Что касается регионального и местного самоуправления как такового, то нынешние изменения в законодательстве едва ли несут в себе принципиальные изменения в существующей структуре отношений «Москва-регионы». О чём эти новшества в сути? «Поставить-снять» губернатора (отныне «главу субъекта») теперь легче? Механизмов добавилось (теперь это может быть «утрата доверия» как таковая или увольнение за неподчинение после вынесенного предупреждения). А что, до этого было трудно? Главы регионов давно превратились в абсолютно подконтрольный президенту объект, особенно после того, как была проведена операция по смене «политических тяжеловесов» или тех, кто претендовал на такой статус, на «молодых технократов».
Глава субъекта теперь может увольнять глав городских администраций? А много ли в нынешней России примеров, когда мэр находится в оппозиции губернатору? А много ли любопытных историй политической фронды от городской (районной) власти по отношению к региональной мы слышали в последнее время? О местных властях мы часто вспоминаем лишь по глупым скандальным эпизодам — будь то сооружение в 2003 году «памятника неизвестному фашисту» (итальянскому альпийскому стрелку) по решению городской администрации Россоши или мартовское решение совета депутатов района Хамовники в Москве о недопущении установки памятника маршалу А.М. Василевскому в сквере у Фрунзенской набережной.
Проблема не в законе, а в верноподданнической психологии местных властей
При всей жёсткости нынешней российской «вертикали власти» нередко бездействие местных властей обусловлено не столько законодательными ограничениями, сколько «самоцензурой» чиновников и депутатов (кстати, новый закон окончательно абсорбировал статус первых для вторых), их безынициативностью, нежеланием идти на конфликт. Власть на местах и сама рада действовать по «ЦУ» от центра — федерального или областного, — даже не думая использовать имеющиеся у них законодательные возможности. И именно субъект-объектное мышление региональных и местных чиновников, карьеризм и подхалимство являются главным препятствием к реализации народной власти. А совсем не «вертикаль власти».
В то же время некоторые безумные решения (вроде вышеупомянутых) по закону 1999 года отменить было не так просто. И всё чаще мы слышим в конфликтных ситуациях призывы граждан вмешаться к Москве. Не так ли это происходит, например, в случаях «архитектурного бандитизма» в Воронеже? Вспомним случай со сносом Хлебозавода №1. Определённые вопросы вызывают, конечно, новые полномочия президента распускать региональные заксобрания. Но ведь это в эпизодах, когда они приняли закон, который будет признан судом противоречащим федеральному законодательству, и не исправили решение в течение трех месяцев. Но это скорее направлено на предотвращение появления в парламентах новых саюдисов и рухов по примеру поздней перестройки, чем на какие-то возможные конфликтные хозяйственные ситуации. Главы субъектов теперь должны будут согласовывать с центром кандидатуры министров региональных правительств – финансов, здравоохранения, образования, ЖКХ. А вы посмотрите на некоторых нынешних — может, хорошо, что они будут проходить дополнительную процедуру в Москве?
Поэтому, если отбросить в сторону либеральные (в том числе конъюнктурные) стенания о возвращении сталинистов и «новом 1937-м годе», то с принятием нового закона в жизни граждан России мало что изменится. К безусловным плюсам стоит отнести оформление в законе невозможности называть главу субъекта президентом — порядочные руководители давно сами отказались от такого титула, как это сделал Рамзан Кадыров. Хорошо, что на этапе второго чтения из законопроекта были удалены положения, которые действительно могли бы осложнить жизнь регионам — как замена 30-дневного срока отзывов на федеральные законопроекты на 15-дневный.
В итоге для того, чтобы организовать эффективное местное самоуправление, не стоит пенять на своды законов. Действующие вполне дают шансы на инициативу и ответственную работу. А вот от психологии верноподданства, «винтика системы», лизоблюдства надо избавляться обязательно. Прикладывать больше усилий к противодействию антисоциальным мерам («оптимизация» образования и здравоохранения, рост тарифов на услуги ЖКХ). Региональные чиновники и депутаты в проведении неолиберальных, антинародных экономических решений часто готовы бежать «пятки до ушей» впереди Москвы. Всё это реально мешает реализовать на местах принципы народовластия, закреплённые в нынешней Конституции — и которые никто не отменял. Многие косметические изменения в законодательстве будут волновать куда меньше, если местные власти постараются избавиться от рабской психологии.
Фото на главной – Pixabay.
