На прошлой неделе Центральный районный суд рассмотрел иск регионального управления по охране объектов культурного наследия к управлению Министерства культуры по Центральному федеральному округу. Воронежские чиновники пытались обжаловать предписание об устранении нарушений, выявленных надзорным ведомством во время внеплановой проверки.
Воронежские «охранники» культурных объектов попали в поле зрения федералов летом прошлого года. Основной причиной проверки стало поручение президента Владимира Путина и правительства РФ. Представители управления по ЦФО выяснили, насколько деятельность госоргана в период с июня 2016 года по июль 2019 года являлась эффективной. Эксперты сделали вывод, что региональные чиновники не очень хорошо справляются со своими задачами.
В деятельности структуры правительства Воронежской области было обнаружено 35 нарушений. Они касались не только исполнения требований приказов Минкультуры, но и федерального законодательства и нескольких пунктов административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче заданий и разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.
Дом Гарденина после пожара в 2018 году
Чиновников заподозрили в отсутствии реакции в отношении собственников и пользователей таких объектов культурного наследия федерального значения, как «Дом Гарденина», «Семилукское городище», «Капанищенское поселение», «Нижнеикорецкая курганная группа». Представители госоргана должны были принять необходимые меры по «фактам выявленных в ходе осуществления по контролю за состоянием объекта нарушений требований законодательства», сообщается на сайте Минкультуры.
Возникли вопросы к воронежским госслужащим и из-за недочетов при согласовании проектной документации для работ по сохранению «Дома врача Мартынова», «Здания первой мужской гимназии», гостиницы «Бристоль».
Управление Минкультуры по ЦФО потребовало устранить все нарушения в срок до 31 декабря 2019 года. Однако этот процесс был отложен в связи с обжалованием предписания – слушания проходили в Центральном районном суде. Представители управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области потребовали признать почти половину из всех предъявленных претензий не обоснованными и незаконными.
99 вместо 1347
Первый пункт предписания касался исполнения требований приказа Минкультуры «Об утверждении значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия». Претензия заключалась в следующем – госорган должен был осуществлять свои полномочия в отношении 1347 памятников культуры федерального значения, но по факту чиновники следили за состоянием только 99 из них.
Представители истца напомнили, что им были переданы федеральные полномочия в 2010 году. Именно тогда они начали получать финансирование на 99 объектов культурного наследия. О том, что их должно быть больше, они якобы не знали – соответствующих официальных писем об увеличении количества охраняемых памятников им никто не присылал. Увеличенный размер субвенций госорган также не получал, прежняя сумма была рассчитана на 99 ОКН и на трех сотрудников – выполнять больший объем работы просто не представлялось возможным.
– Мы делаем вывод, поскольку до нас не доводились какие-то иные объемы выполняемых работ, какие-то иные правила и методические рекомендации, то действуют то соглашение и те документы, которые были направлены регионам в 2010 году, – заявил на суде представитель управления по охране культурного наследия Воронежской области.
Ссылаясь на нормы закона, представитель истца сообщил, что управление выполняло мониторинг состояния объектов с фотофиксацией один раз в год в отношении не менее 20% от количества объектов федерального значения. Только вот количество было выбрано неверно, считают в управлении Министерства культуры по ЦФО. За 3 года мероприятия были выполнены в отношении 98 объектов, соответственно, воронежские чиновники считают, что они перевыполнили план. О том, что памятников гораздо больше, они узнали из письма, пришедшего к ним на почту в конце 2018 года.
– В соответствии с приказом Министерства культуры № 876 целевой показатель эффективности деятельности госоргана представляет собой долю объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых были осуществлены плановые мероприятия по контролю, и составляет 20% от общего числа объектов культурного наследия федерального значения по региону, – пояснил представитель ответчика. – Каких либо ссылок на объекты, в отношении которых были выделены субвенции, приказ не содержит. Соответственно плановые мероприятия госоргана должны были осуществляться в отношении более чем 260 объектов в год. Но было взято почему-то 98 объектов и разделено на 5 лет. Это, грубо говоря, по 20 объектов в год. Получается так: «Ну, хорошо, как-нибудь в следующий раз, в следующую пятилетку еще 98 объектов мы посмотрим. Остальные 1200, они подождут».
По заявлению ответчика, показатель не мог быть перевыполнен и потому, что за три года госорган включил в отчет не только мероприятия по контролю над сохранением объектов, но и другие: «Получается, расчет еще меньше. Не то, что они 20% не выполняют – они, грубо говоря, выполняют 0,1% от целевого показателя».
«Насмехательство над органами госвласти»
Истец считает, что требовать выполнения обязательств незаконно, если нет субвенций: «Это насмехательство над органами госвласти». Тем более, как можно обследовать 260 объектов тремя сотрудниками с учетом того, что в разное время года на их пути встречаются различные препятствия? Чиновница пожаловалась: осенью на месте объекта культурного наследия может быть болото, до середины апреля «в поля не пролезть», летом то дождь, то «подсолнечник колосится выше человеческого роста».
На вопрос истца: «Как вы можете спрашивать объем работ, который не корреспондирован финансированием и должностными лицами?» – ответчик сказал: чтобы рассчитывать на увеличение субвенций, необходимо довести до Минкульта объем объектов, которые планируется взять на контроль в следующем году. «Если вы будете пять лет запрашивать субвенцию на 100 объектов, то вам на столько и будут давать». Еще один вариант – обратиться за финансовой помощью к бюджету региона.
Представители воронежского ведомства ответили, что в 2015 году просили пересчитать объем субвенций, однако делать этого никто не стал. Ответчик парировал – новый порядок расчета субвенций вступил в силу лишь в 2016 году, поэтому добиваться увеличения финансирования нужно было еще раз. Представители управления федерального ведомства по ЦФО добавили, что не могут повлиять на выделение денег субъектам, они лишь являются контролирующим органом. Вопросы, по их мнению, нужно задавать в Министерство культуры и Министерство финансов.
– Вопрос несправедливости начисляемых субвенций ставится регионами с 2008 года. Отдельные субъекты отказывались исполнять переданные полномочия, потому что не было субвенций. Но прокуратура занимала позицию, что это нарушение со стороны госорганов. Потому что да, субвенции предусматриваются, но, тем не менее, отсутствие этих субвенций не означает возможность не исполнения переданных полномочий, – заявил ответчик. – Ярославская область у нас до 2010 года не исполняла полномочия переданные вообще. А с 2008 по 2010 год субвенции не выделялись в принципе никому. Часть регионов исполняла, а часть регионов отказывалась исполнять полномочия.
Своей точкой зрения на проблему поделилась присутствовавшая на заседании в качестве специалиста сотрудница управления Минкультуры по ЦФО Надежда Краснова, которая принимала непосредственное участие в проверке в отношении воронежской структуры:
– Связывать осуществление переданных полномочий с субвенциями не вполне верно. Вопросы несправедливости предоставления данных субвенций известны, очевидны. И мы в этом полностью согласны с вами. Но почему министерство не предоставляет эти субвенции? Никто вам не скажет. Но, может быть, скажут, что Министерство финансов не дает деньги. До 2018 года Минфин на объекты археологического наследия категорически не выделял деньги. Что вы думаете, министерство не пыталось обосновать предоставление регионам субвенций? Это неправда совершенно. Бились, доказывали, обращались в Министерство финансов, чтобы предоставляли эту субвенцию. Министерство культуры деньги из карманов не вынет и не отдаст. Нужно спрашивать у Министерства финансов.
Также представители ответчика сделали замечание истцу: почему, если деньги не выделялись в нужном количестве, ведомство «направо и налево выдавало задания на археологию, осуществляло мероприятия по контролю».
– Вы говорите, что археология в 98 объектов не входит, денег не дали, вместе с тем кучу мероприятий вы провели. Получается, вы превысили свои полномочия? Вы не имели права, у вас денег нет на это, – подчеркнул ответчик.
Новые уловки?
В начале 2019 года региональное управление, наконец, добилось выделения финансирования на охрану более 1300 памятников федерального значения. Из-за того, что субвенции стали соразмерны, орган принял новую цифру во внимание. Однако на момент проверки показать управлению особо было нечего в связи с «организационно-штатными мероприятиями» (в том числе подбором персонала), которые завершились в сентябре. Отчет за 2019 год госслужащие обещали предоставить позже.
В связи с его подготовкой перед чиновниками стал вопрос: что ждут от них проверяющие органы – мероприятия по госохране или госнадзору. В новой методике расчета субвенций говорится о первом, а требуют от ведомства второе. Ответчик заявил, что и то, и другое входит в обязанности госоргана.
– В любом случае мы находим любые уловки, чтобы полномочия не исполнять… Обращаю внимание на то, что на 2019 год субвенции были перечислены. По тому, что вы показали нам в рамках проверки, было очевидно, сколько проведено на август месяц… – заметил ответчик.
Вопрос к истцу задала судья Елена Сахарова – ее удивило, почему истец выясняет детали по отчету именно в суде и только сейчас, когда все мероприятия ведомство должно было провести еще в прошлом году: «Предписание было приостановлено с момента обращения в суд. Вы с сентября по декабрь что сделали? То, что суд приостановил, не значит, что вы ничего не должны были делать».
– Мы согласны с этим. Но нам хочется услышать мнение ответчика. Мы готовы предоставить документы. Мы провели огромнейшую работу в 2019 году. Тут вопрос чисто формальный. Какой документ они ждут от нас правильный?
«Что вы ждали?»
Примечательно, что воронежские чиновники вовремя не узнали не только о количестве объектов, которые необходимо охранять, но и о том, что предмет охраны нужно утверждать самостоятельно – до 2018 года они полагали, что это полномочия Минкультуры.
Судья поинтересовалась: «Если в федеральный закон изменения внесены были в 2014 году, то что вы ждали, я не пойму?». Представители госоргана сослались на одно из постановлений правительства. Служитель Фемиды обратила внимание на то, что, логично, федеральный закон имеет большую юридическую силу, чем правительственный документ. Действительно, странно, что чиновники не взяли этот факт в расчет.
Истцы пытались оспорить, что совершенные в связи с возникшей путаницей ошибки устранить невозможно. Также они были не согласны с тем, что допустили нарушения при выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Они считают, что не могли требовать от владельцев объектов культурного наследия документы, подтверждающие их право собственности.
В течение трех дней истец пытался опротестовать и многие другие пункты предписания. Однако с мнением чиновников Центральный районный суд не согласился. Им было отказано в удовлетворении ходатайства. Теперь воронежскому управлению предстоит выполнить почти половину требований контролирующего органа. Остальные нарушения были устранены до 3 февраля, о чем свидетельствуют результаты очередной внеплановой проверки. Стоит заметить, что на этом вопросы управления Минкультуры об эффективности работы ведомства не закончились. По данным нашего источника, на днях в отношении госоргана началась новая проверка.
Фото – Архдозор, Википедия, Google, Pixabay.
